El programa se extiende a Minicentrales Hidroeléctricas (PCHs), parques eólicos y biomasa, y se divide en dos etapas sucesivas en la Ley nº 10. 438, de 26 de abril de 2002, que establece los ámbitos objetivo y temporal de las mismas, así como los mecanismos de asignación de proyectos y de determinación de los precios de venta de energía eléctrica resultantes.
Para la primera etapa fueron asignados un total de 3.300 MW de capacidad distribuidos entre todas las nuevas fuentes de energías renovables, de los cuales fueron adjudicados 1.429 MW de proyectos de generación eléctrica a partir de fuente eólica.
Este primer contingente debía entrar en funcionamiento antes del 30 de diciembre de 2008, y dispone de un derecho de compra garantizada de toda la energía producida durante un plazo de 20 años, distribuyéndose equitativamente entre cada fuente participante.
La primera etapa del programa se caracteriza por la compra de la producción garantizada por ELETROBRÁS a 20 años al precio definido por el poder ejecutivo, teniendo como suelo, el 50%, 70% y 90% (PCHs, biomasa y parques eólicos) respectivamente, de la tarifa media del suministro a los consumidores finales en los últimos doce meses, y donde la participación en el programa lo es a través de la figura del “Productor Independiente Autónomo”, y siempre que el índice de nacionalización de los equipos y de los servicios sea, en la primera etapa como mínimo del 60% en valor.
Para la segunda etapa la ley ha fijado el objetivo de alcanzar el 10% del consumo anual del país en 20 años, con las nuevas fuentes de energías renovables incluidas en el programa, y esta solo comenzará cuando haya sido cubierta la primera etapa con 3.300 MW. El precio de compraventa de electricidad será equivalente al valor correspondiente a la generación de energía competitiva, definida como el coste medio ponderado de generación de nuevos aprovechamientos hidráulicos con potencia superior a 30.000 kW y de centrales termoeléctricas a gas natural calculado por el Poder Ejecutivo.
La adquisición se realizará por ELETROBRÁS garantizada a 20 años mediante programación anual de compra de cada productor, de forma que las referidas fuentes atiendan como mínimo el 15% del incremento anual de la energía eléctrica a ser suministrada al mercado consumidor.
Balance del Programa
A lo largo de la implantación de la primera etapa han ido surgiendo dificultades prácticas que han comprometido el desarrollo de algunos de los proyectos así como retrasado la entrada en funcionamiento de buena parte de los mismos, entre las que cabe destacar:
• Exigencias onerosas y cargas burocráticas para la obtención o renovación de las licencias ambientales de los proyectos eólicos.
• Dificultades y demoras en la obtención de la Declaración de Utilidad Pública de los proyectos, cualificación facilitadora de las negociaciones para obtener el derecho al uso de los bienes y derechos afectados por los proyectos, en particular de los terrenos, que en numerosos casos se encuentran afectados por complejas relaciones de uso y ocupación y disputas entre propietarios y tenedores que dificultan la identificacion de la propiedad.
• Obstáculos en la conexión a las redes, en particular en la región Centro-Oeste;
• Insuficiente capacidad de la industria nacional para atender la demanda de aerogeneradores.
Estas experiencias han supuesto que los plazos previstos en el Programa hayan sido prorrogados en reiteradas ocasiones. No obstante, a finales de 2010, en Brasil se registran 926 MW instalados en 51 parques eólicos correspondientes a 40 proyectos acogidos al PROINFA, y en la actualidad Brasil acaba de superar sus primeros 1.000 MW de potencia eólica instalada.
El ritmo de implantación y puesta en marcha de la potencia instalada se ha dinamizado en los últimos dos años del programa, en los que se registra una tendencia de crecimiento sostenido. Hoy se concentra más del 97% de la capacidad de generación eólica instalada en proyectos del PROINFA.
El desarrollo de los proyectos bajo el Programa PROINFA, y en general, las actividades inherentes a la generación eólica, han recibido un fuerte impulso a través de los mecanismos de contratación regulada habilitados por el Ministerio de Minas y Energía en diciembre de 2009 y en agosto de 2010, para la contratación de energía eléctrica a través de las subastas realizadas en 2009 y 2010 – LER-2009, LFA-2010 y LER-2010 –, lo que permitirá incrementar hasta 5.300 MW el parque eólico instalado en el horizonte de 2013, y en su
conjunto podrá atraer inversiones al sector eólico que se estima podrían ser superiores a 10.000 M$ en el próximo trienio.
La Industria Eólica
En Brasil se observa una progresiva implantación de la industria eólica y de su cadena de servicios y suministros, que en 2010 presenta una capacidad productiva territorialmente diversificada superior a 1.000 MW anuales, con crecientes inversiones industriales en curso que incrementarán substancialmente dicha capacidad, siendo el objetivo del sector implantar una base industrial capaz de producir e instalar entre 2,0 GW y 2,5 GW por año.
Brasil cuenta con una cadena de suministro de equipamientos para atender el mercado eólico, donde destacan los principales fabricantes con vocación global:
Fábricas de ensamblaje de turbinas eólicas: Capacidad de fabricación total: 1.500 MW/año
Wobben (Sorocaba): 500 MW/año; Impsa (Suape-Pernambuco): 600 MW/año; Gamesa (Bahía) 400 MW/año; General Eléctric – Montagem de HUBs – Campinas São Paulo. Fabricantes como General Electric, Alstom, Vestas, Siemens, Suzlon, y el fabricante Chino Guodian- United Power, han anunciado inversiones en Brasil en respuesta a los buenos resultados obtenidos en las subastas de de 2009 y 2010, de modo que la capacidad local de producción de turbinas eólicas podrá incrementarse rápidamente hasta cerca de 2.000 MW/año.
Fábricas de Palas de Rotores
Capacidad de fabricación total, 2.000 MW/año: Tecsis (Sorocaba- Sao Paulo): capacidad superior a 1.500 MW/año; Wobben (Sorocaba) para maquinas E70-E74-E82, Wobben (Pecén-Ceará) para aerogeneradores eólicos E-40, E48., entre las 2 plantas Wobben: mas de 600 MW/año de capacidad.
En proyecto se cuenta con las siguientes instalaciones: LMBahía 300 MW/año y anunciadas por Suzlon- Ceará, Aerys Tecnologia. Entrada en funcionamiento prevista: 2012.
Fábricas de Torres: Capacidad de fabricación total < 1.600 MW/año
Existentes: Brasilsat, Curitiba, PR – 80 Torres/año, Engebasa- SAWE, Cubatão, SP >120 torres/año; Máquinas Piratinga, Recife, PE – 80 torres/año; Tecnomaq, Fortaleza, CE – 150 torres/año; ICEQ, Mirassol, SP; INTECNIAL, Erechim, RS – 80 torres/año; RM Eólica Pernambucana (Gonvarri + Arcelor Mittal), Recife, Pernambuco. 200 torres/año.
En torres de hormigón, hoy se encuentran operativas tres fábricas de Wobben así como instalaciones de fabricación de torres de INNEO.
Los principales agentes nacionales e internacionales que operan en el sector eólico en Brasil están organizados y agrupados bajo una única asociación profesionalizada y representativa de sus intereses colectivos, ABEEólica, que ha incrementado sustancialmente su masa social en los últimos tres años y consolidado una importante presencia institucional interna, así como en el ámbito internacional, donde ha estrechado importantes relaciones de cooperación.
Cuando Brasil alcanza sus primeros 1.000 MW de potencia eólica instalada, el mercado de fabricantes de turbinas eólicas presenta el siguiente escenario de reparto:
-Enercon, 41%
-Suzlon: 37%
-Vestas: 11%
-Impsa: 10%
La contratación de energía eléctrica de origen eólico que surge de las licitaciones acontecidas en 2009 (Subasta de energía de reserva exclusiva para fuente eólica), y en 2010 (Subasta de capacidad para fuentes de energía alternativas y Subasta de energía de reserva), presentan un mercado de promotores de parques eólicos con la siguiente distribución:
Mercado de promotores eólicos a 2010
Renova 11%
Energimp 7%
Iberdrola 7%
Martifer 6%
Impsa 5%
CPFL 5%
CHESF 5%
SM/JM 4% Gestamp 4%
Contour 4%
Energisa 4%
DESA 4%
Energio 3%
CPE 3%
Enerfin 3%
SM/JM 4%
Desafíos Sectoriales
Los principales desafíos a los que se enfrenta el sector eólico en Brasil en el corto plazo están directamente relacionados con el crecimiento previsto de su mercado, para lo cual precisa incrementar substancialmente el ritmo de instalación con relación al mantenido en el pasado con el fin de atender el programa de entregas de energía resultante de los nuevos mecanismos de contratación en el horizonte de 2013 y posteriores, lo que implicará:
• Movilizar y asegurar la asignación de mayores volúmenes de recursos financieros a los proyectos, e incrementar los ritmos de su financiación,
• Incrementar la capacidad productiva de la industria eólica reforzando su presencia en Brasil, y desarrollar nueva tecnología adaptada a las características de los recursos eólicos y del funcionamiento del sistema eléctrico en el país, y
• resolver las necesidades logísticas de la cadena de servicios y de suministros en las actividades empresariales, profesionales y fabriles, implicadas en el desarrollo de los proyectos e inversiones.
A corto plazo, el desarrollo potencial del sector eólico está delimitado por los volúmenes de potencia eólica que resultan de la culminación del programa PROINFA sumado a la que deriva de las nuevas modalidades de contratación regulada:
Destaca la región Nordeste que concentra más del 80% de la potencia eólica contratada, lo que debería ser tenido en consideración en el próximo plan de infraestructuras eléctricas de transporte y de distribución.
Entre los desafíos que enfrena el sector eólico en Brasil, destacamos la necesidad de que se garantice la efectiva conexión de las instalaciones y el acceso de la generación procedente de las mismas al sistema eléctrico. El sector apoya los refuerzos de las infraestructuras eléctricas en la región Nordeste mediante una línea de transmisión paralela a la costa que deberá partir uniendo São Luís (MA) y Recife (PE) beneficiando también a Ceará, a Rio Grande do Norte y a Paraíba.
El modelo de contratacion regulada: Eslabón dinamizador de la inversión eólica
Una aproximación desde la experiencia internacional permite identificar que el modelo de contratación regulada abierto para dar entrada también a proyectos eólicos, surge en realidad como una solución regulatoria de continuidad de las inversiones en esta tecnología, teniendo en cuenta las características del modelo instaurado en el programa PROINFA en sus dos fases, y el objetivo de potencia instalada previsto para la primera etapa (3.300 MW), lo que no justificaría iniciar la segunda etapa del programa de acuerdo con las reglas establecidas en el texto legal.
El desarrollo de la generación eólica a partir de mecanismos competitivos para la determinación de los precios de venta de la electricidad es una experiencia regulatoria pionera en Brasil que ha impuslado desde finales de 2009 las inversiones en generación eólica, que se habrían interrumpido con efectos negativos sobre la continuidad de las actividades de la cadena de suministro, si no fuera por el acceso de la generación eólica a las subastas a partir de diciembre de 2009, que han permitido dar continuidad a las inversiones con anterioridad al cumplimento del objetivo que habilita al Gobierno para implementar la segunda fase de PROINFA.
Este nuevo modelo podría perfeccionarse acomodando las previsiones del Programa PROINFA a esta nueva realidad y dotando al conjunto del sistema de una mayor seguridad jurídica y predecibilidad, tomando en consideración que la contratación regulada de generación eólica a través de estos mecanismos competitivos fueron articulados sobre una metodología de contratación notablemente diferente a la prevista para cada una das fases da ley creadora del PROINFA, y que tiene su fundamento en objetivos diferentes en la política energética: la contratación regulada de potencia eléctrica responde al objetivo de asegurar el suministro eficiente de electricidad a los consumidores, mientras que PROINFA pretende la a diversificación de la matriz eléctrica.
Las concesionarias y otros agentes de servicio público de distribución del SIN deben garantizar el suministro a la totalidad de su mercado mediante contratación regulada por medio de licitaciones.
No obstante, el mecanismo actual extiende virtualmente esa restricción a instalaciones de generación eólica, que tan solo pueden invertir a través del ambiente de contratación regulada, que ha sido previsto para atender el servicio público de distribución en la cantidad a ser definida por el Estado, y no en cambio para diversificar la matriz energética, para lo cual PROINFA no crea esa limitación.
Este modelo interino entre las dos etapas de PROINFA basado en contratación regulada, podría perfeccionarse si se habilita y estimula el ambiente de contratación libre para no interrumpir el proceso inversor en marcha, y así avanzar en la reducción de incertidumbre en el medio y largo plazo, haciéndolo más coherente con los objetivos de la política energética para estas tecnologías en PROINFA y con el nuevo modelo del sector eléctrico en Brasil.
Caracteristicas de las licitaciones para la contratación de generación eólica
Condiciones generales: A excepción de la primera licitación exclusiva para fuente eólica en 2009, la reglamentación de las modalidades de contratación regulada de capacidad eléctrica por parte de ANEEL, se dirige indistintamente a una pluralidad de tecnologías, y como señalamos anteriormente, se enmarca dentro del objetivo de garantizar la seguridad del abastecimiento eléctrico.
Por lo tanto, las reglas de contratación previstas aplican indistintamente a las instalaciones de generación que acudan a la licitación, y en consecuencia aplican indistintamente aprovechen o no fuentes de energías renovables de funcionamiento variable, quedando todas asimiladas en cuanto a sus obligaciones de producción.
Sin embargo, no puede asimilarse la regulación un modelo inspirado en el uso de fuentes de energía almacenables con el modo productivo basado en fuentes de energía variables, ni deben imponerse las mismas obligaciones para el suministro en uno y otro caso, por cuanto responden a finalidades diferentes.
La ausencia de una reglamentación general para la generación eólica, aconseja un desarrollo normativo para introducir las especialidades de una fuente de generación que debido a su naturaleza variable y a las características de su gestionabilidad, precisa de reglas especificas que deberían flexibilizar las rigideces de las obligaciones de producción y entregas de energía impuestas en la actualidad a través de la contratación regulada, que ha sido articulada con objetivos y fines diferentes.
Índice de nacionalización de equipos y servicios: El PROINFA ha previsto para la primera y la segunda etapa del Programa, índices de nacionalización de los equipos y servicios del 60% y del 90% respectivamente.
En el ambiente de contratación regulado, cabe destacar las medidas proteccionistas introducidas en las directrices aprobadas para la subasta de energía de reserva para fuente eólica, en 2009, entre las que se estableció la prohibición de importar aerogeneradores de potencia nominal inferior a 1.500 kW, en el art. 3º de la Portaria MME nº 211, de 28 de maio de 2009, en su redacción introducida por la Portaria nº 242, de 25 de junho de 2009, que rebajó dicha prohibición inicialmente establecida para aerogeneradores de 2.000kW.
Sin embargo no se encuentran medidas análogas en las Portarias que aprueban las directrices de las subastas acontecidas en 2010 (LFA y LER) y no se requiere de ningún índice de nacionalización para participar en los procesos licitatorios.
No obstante, el índice de nacionalización se mantiene en un 60% en el programa de apoyo financiero como requisito para acceder a la financiación a través del Banco Nacional de Desarrollo, BNDES.
Considerando los menores costes financieros que implica la financiación a través de la Banca de desarrollo local, en síntesis esta medida ha producido efectos similares a los índices establecidos en PROINFA y en las Portarias comentadas, circunstancia que ha influido notoriamente en una rápida expansión de la cadena de suministro local atrayendo fabricantes que se han “acreditado” a estos efectos cumpliendo los requisitos señalados por las entidades financieras en cuanto a componentes de fabricación local, plazos de implantación, y otras condiciones.
Sin embargo, se puede vislumbrar un desacoplamiento entre el ritmo de implantación de parques eólicos requerido por las condiciones contractuales de las subastas de 2009 y de 2010, (4.326 MW incluyendo proyectos de PROINFA), los proyectos actualmente en construcción que totalizan 928 MW, y los proyectos financiados a través de BNDES (1.341,65 MW). Esta realidad podría estar anticipando escenarios en el desarrollo de los proyectos que deberían apoyar medidas menos dependientes de estas características limitantes para la financiación de los proyectos.
Precios en la contratacion regulada
Los precios por kWh resultantes de las subastas muestran una rápida captura de la curva de aprendizaje acontecida en otros mercados más desarrollados. Los precios finales se han reducido drásticamente reduciendo márgenes comerciales en toda la cadena de valor y representan reducciones próximas al 50% de las tarifas garantizadas en PROINFA. Ello se explica en la dinámica global de este mercado y la desaceleración acontecida en otras regiones y países de mayor implantación eólica, todo ello considerando la preponderancia del coste de las turbinas en el conjunto de las inversiones en parques eólicos.
Es previsible que en el ámbito de contratación regulada, la generación eólica se desarrolle a partir de los mejores emplazamientos. El factor de capacidad medio resultante de la subasta de energía de reserva (LER 2010) arroja un valor promedio del 50%, lo que representa duplicar el factor medio de la generación eólica en Europa, y las condiciones de competitividad impuestas previsiblemente hagan aflorar los proyectos con mejores recursos eólicos.
Retornos para el consumidor
Las subastas de energía para “fuentes alterativas” (LFA) realizadas en 2010 ponen de manifiesto que la entrada en funcionamiento de generación eólica representa una reducción del Coste Medio de Operación del sistema eléctrico próxima a un 8%, bajo las proyecciones contempladas, y en los escenarios previstos en estudios realizados basados en las previsiones contenidas en el Plan decenal de electricidad (PDDE 2010-2019), y ello debido a la Este efecto es análogoal analizado en otros mercados con mayor implantación de generación eólica, y los beneficios podrían ser superiores en Brasil si se proporcionan señales de certidumbre en la continuidad de las inversiones en el largo plazo, y se aumenta la participación de la generación de electricidad de origen eólico en la matriz eléctrica.
El conjunto del sistema podría beneficiarse muy significativamente de una reducción de sus costes si se revisa profundamente el régimen tributario hoy vigente para la generación eólica, que resulta extraordinariamente oneroso comparado con el aplicable en otros mercados. Al respecto tiene señalado el estudio promovido por ABEEólica que el coste de la generación eólica se ve incrementado entre un 25,7 % y un 32% en razón a la “cascada” tributaria que afecta a la cadena de suministro, con la consiguiente pérdida de competitividad, de ahí que promueva la necesidad de introducir un mecanismo de desgravación fiscal a las inversiones eólicas para frenar la pérdida de competitividad.
Actualización de la planificación eléctrica
En la actualidad los agentes del sector carecen de información sobre los volúmenes de desarrollo del mercado eólico en el medio y largo plazo. Se constata una indefinición de la regulación que afecta a las posibilidades de desarrollo de los proyectos eólicos con entrada en funcionamiento a partir de 2013 que reside en el carácter discrecional y aleatorio de los mecanismos de contratación regulada. Se conoce el volumen de proyectos acogidos a las subastas, – en el caso de la subasta a celebrar en Agosto de 2011 han sido inscritos 10.950 MW eólicos,- si bien el carácter discrecional de las convocatorias junto a las previsiones actuales de la planificación energética para esta tecnología, generan incertidumbre para la industria eólica sobre el tamaño y los ritmos de desarrollo en el medio y largo plazo.
La producción de electricidad de origen eólico proporciona una respuesta integral a los principios de desarrollo sostenible y competitivo implícitos en la Constitución de la República Federativa de Brasil de 1.988, y garantiza un abastecimiento energético autóctono, lo que justifica un incremento muy significativo de su participación en la matriz eléctrica con respecto a las previsiones actuales, y un marco normativo específico que incentive las inversiones en esta tecnología.
El Plan Decenal de Energía Eléctrica 2010-2019 contiene unas previsiones de expansión anuales para la generación eólica y renovable en general, que deben ser actualizadas a raíz de la contratación de capacidad resultante de las subastas acontecidas en 2009 y 2010, ya que partir de las mismas, la industria eólica tendrá que instalar una media de cerca de 2.000 MW anuales hasta el 2013, lo que contrasta con las previsiones actuales de la planificación eléctrica como se observa en el PDEE 2010-2019.
El proceso de la planificación energética es participativo y dinámico, lo que permite incorporar nuevas realidades y mejoras en los criterios de expansión en los próximos estudios, de los que esperamos que la generación eólica tenga señalado un nuevo horizonte mucho más ambicioso acorde a sus capacidades y potencialidades.
Puede justificarse que un tercio (1/3) del incremento medio anual de potencia eléctrica en el horizonte temporal del PDEE 2010-2010 sea atribuido a la generación eólica. Para el desarrollo sostenido de las actividades del sector se precisa de un nuevo marco normativo que proporcione certidumbre sobre los volúmenes de desarrollo a medio y largo plazo, seguridad jurídica en la tramitación de los proyectos, y un régimen de apoyo que permita incrementar su competitividad. El Plan Decenal de Energía eléctrica puede contribuir a proporcionar las señales de certidumbre a largo plazo que precisa la industria eólica para desarrollarse en un entorno más seguro y estable.
Mejoras legislativas
A partir de 2004 puede observarse una creciente e intensa actividad parlamentaria que recoge variadas demandas sociales orientadas a perfeccionar el modelo de regulación de las energías renovables en Brasil.
Desde una perspectiva sectorial internacional, sería deseable un texto legal que incorpore la regulación de las materias más relevantes identificadas para el desarrollo sostenido de las actividades concernientes a la generación eólica en Brasil, y a estos efectos podría contener:
• Objetivos anuales de consumo de electricidad de origen eólico en el horizonte 2019, proyectando los últimos resultados de las subastas acontecidas en 2009, 2010 y 2011, y crear una organización institucional específica encargada de la planificación, control y eliminación de barreras para su cumplimiento.
• Definir los mecanismos de apoyo y los sistemas de financiación atendiendo a las realidades tecnológicas, a las necesidades y perfiles de consumo de energía, y a la necesidad de incrementar la eficiencia económica y la competitividad, de forma que cada tecnología disponga de un mecanismo a medida de su estado de madurez tecnológica y evolución.
• Establecer un régimen tributario específico para incentivar la industria eólica debido a su potencial de crecimiento y competitividad con respecto a otras fuentes de energías renovables.
• Una regulación específica y propia de las entregas de energía a partir de fuente eólica, y de los derechos de conexión y de acceso a las redes de transporte ydistribución que tenga en cuenta todos los beneficios derivados de la expansión de las redes.
• Un programa de desarrollo de las infraestructuras eléctricas acompasado a los objetivos de consumo de las nuevas fuentes de energías renovables.
• Un procedimiento administrativo específico y armonizado de evaluación de impacto ambiental de los proyectos, con un régimen de competencias administrativas unívoco.
Por Ramón Fiestas, GWEC. Colaboración de Pedro Perrelli, ABEEólica, Mauricio Trujillo, GWEC. www.gwec.net/fileadmin/documents/Publications/Brazil_report_2011.pdf
