Sin embargo, una decisión inesperada del Gobierno iba a desestabilizar gravemente al sector eólico español. El Real Decreto Ley 6/2009 aparece el 7 de mayo en el Boletín Oficial del Estado incluyendo un artículo, el 4º, que crea un Registro de Pre-Asignación para las instalaciones del Régimen Especial, sin previa consulta con el sector.
Según explicaba el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, este nuevo obstáculo administrativo nacía con el objeto de evitar que se superasen los objetivos establecidos en el Plan de Energías Renovables 2005-2010 (PER) para las distintas tecnologías y garantizar que las instalaciones que entrasen dentro de los objetivos del mismo, 20.155 MW en el caso de la eólica, percibirían la retribución prevista en el RD 661/2007.
En realidad el Gobierno pretendía evitar que sucediera con la solar termoeléctrica o termosolar, tecnología que contaba con numerosos proyectos a punto de iniciar su construcción, lo mismo que había ocurrido con la fotovoltaica que en el último año de plazo para acogerse al RD 661 (plazo que arrancaba al llegar al 85% del objetivo de cada tecnología) había instalado hasta un 400% más de lo previsto.
Pero, lamentablemente, decidió aplicar también a la eólica la misma medida, ignorando las características propias de la energía del viento y los aerogeneradores. El cambio fundamental es que, frente al mecanismo anterior en el que el derecho al marco retributivo del RD 661 lo otorgaba la construcción de la instalación en el plazo indicado, ahora se exigía previamente una serie de documentos.
Industria daba un plazo de un mes para presentar esa documentación y señalaba que resolvería con celeridad los expedientes. Sin embargo, una cuestión que debía solucionarse en semanas, se alargó hasta diciembre, es decir, siete meses de espera antes de que las empresas supieran qué proyectos eólicos de los que habían presentado habían sido incluidos en el Registro.
Estos meses no pasaron en balde para el sector, ya que se perdieron miles de empleos y se cerraron numerosas fábricas.
Una norma inesperada e innecesaria
Como hemos apuntado, lo primero que cabe destacar de ese artículo 4º del RDL 6/2009 (el que crea el Registro de Pre-Asignación) es que se redactó sin consultar al sector eólico, hecho insólito desde el inicio del desarrollo de las energías renovables en España.
Hasta entonces toda la normativa relativa al sector eólico había sido al menos consultada con empresas eólicas y asociaciones representativas, más allá de los trámites que impone la Ley del Sector Eléctrico.
Como segundo punto es preciso insistir en que el sector eólico no necesitaba en ningún caso ser ordenado. Basta observar el desarrollo que ha tenido la energía eólica en estricto cumplimiento de lo indicado por el Plan de Energías Renovables 2005-2010.
Es obvio que el Gobierno improvisó una norma con la mirada puesta en la energía solar termoeléctrica; el objetivo era evitar que esta tecnología repitiese el caótico desarrollo que experimentó la fotovoltaica en su carrera por acogerse al anterior marco retributivo (RD 661/2007).
Pero al incluir a la eólica en esta nueva norma, se ignoraban por completo las características de los propios parques eólicos: los plazos de ejecución, los aspectos logísticos, la capacidad industrial, etcétera; en definitiva, algunos elementos exclusivos de esta fuente de energía que impedían, en cualquier caso, un desarrollo descontrolado de un año a otro, como había ocurrido con la fotovoltaica.
Sorprendía también que el Ministerio de Industria al publicar en el BOE el RDL utilizara, en la exposición de motivos, argumentos como la insostenibilidad del desarrollo de las energías renovables al hablar de “su creciente incidencia sobre el déficit de tarifa” lo que justifica, a su entender, la aprobación de “mecanismos respecto al sistema retributivo de las instalaciones del Régimen Especial” ya que “la tendencia que están siguiendo estas tecnologías, podría poner en riesgo, en el corto plazo, la sostenibilidad del sistema, tanto desde el punto de vista económico por su impacto en la tarifa eléctrica, como desde el punto de vista técnico, comprometiendo además, la viabilidad económica de las instalaciones ya finalizadas, cuyo funcionamiento depende del adecuado equilibrio entre generación gestionable y no gestionable”.
Un discurso contradictorio con el mantenido hasta entonces por el Gobierno que veía en las energías renovables una apuesta muy positiva para nuestro país.
Sin embargo, en ese momento el Gobierno considera que “se hace necesario adoptar una medida de urgencia que garantice la necesaria seguridad jurídica a aquellos que han realizado inversiones y ponga las bases para el establecimiento de nuevos regímenes económicos que propicien el cumplimiento de los objetivos pretendidos: la consecución de unos objetivos de potencia por tecnología a un coste razonable para el consumidor y la evolución tecnológica de las mismas que permitan una reducción gradual de sus costes y por consiguiente su concurrencia con las tecnologías convencionales”.
Por último se justifica la creación del Registro de la siguiente forma: “la actual regulación del Régimen Especial no establece mecanismos suficientes que permitan planificar las instalaciones de este tipo de energías, ni el montante y la distribución en el tiempo de las primas de retribución y por tanto el impacto en los costes que se imputan al sistema tarifario. La medida prevista en el Real Decreto-Ley, mediante la creación del Registro de Pre-Asignación de retribución, permite corregir la situación descrita más arriba desde el mismo momento de su entrada en vigor. Permitirá conocer en los plazos previstos en el Real Decreto-Ley, las instalaciones que actualmente, no sólo están proyectadas, sino que cumplen las condiciones para ejecutarse y acceder al sistema eléctrico con todos los requisitos legales y reglamentarios, el volumen de potencia asociado a las mismas y el impacto en los costes de la tarifa eléctrica y su calendario. En cualquier caso, se respetan los derechos y expectativas de los titulares de las instalaciones, configurándose las cautelas precisas y previéndose un régimen transitorio necesario para la adaptación.”
Documentos en lugar de parques eólicos construidos
Para inscribirse en el Registro se exigían una serie de requisitos administrativos como disponer de determinadas autorizaciones y de la adecuada financiación. Además, debía depositarse un nuevo aval de 20€/Kw. En definitiva el RPA obligaba a presentar unos documentos en lugar de un parque eólico construido, que era lo que exigía anteriormente el RD 661 al llegar al 85% del objetivo fijado por el PER y durante el plazo de un año.
Estos son los requisitos exigidos:
a) Disponer de la concesión por parte de la compañía eléctrica distribuidora o de transporte de punto de acceso y conexión firme para la totalidad de la potencia de la instalación.
b) Disponer de autorización administrativa de la instalación otorgada por el órgano competente. En el caso de instalaciones de potencia no superior a 100 kW, este requisito no será necesario.
c) Disponer de licencia de obras expedida, por la administración local competente, cuando resulte exigible.
d) Haber depositado el aval necesario para solicitar el acceso a la red de transporte y distribución cuando dicha exigencia le hubiera sido de aplicación.
e) Disponer de recursos económicos propios o financiación suficiente para acometer al menos el 50 por ciento de la inversión de la instalación, incluida su línea de evacuación y conexión hasta la red de transporte o distribución.
f ) Haber alcanzado un acuerdo de compra, firmado entre el promotor de la instalación y el fabricante o suministrador de equipos correspondiente (aerogeneradores), para la adquisición de equipos por un importe equivalente, al menos, del 50 por ciento del valor de la totalidad de los mismos fijado en el proyecto de instalación.
g) Disponer de un punto de suministro de gas natural asignado por parte de la empresa distribuidora o de transporte de gas, cuando la instalación vaya a utilizar dicho combustible como principal.
h) Disponer de un informe favorable de aprovechamiento de aguas otorgado por el órgano competente, cuando sea necesario para el funcionamiento de la instalación proyectada.
i) Haber depositado un aval en la Caja General de Depósitos de la Administración General del Estado, a favor de la Dirección General de Política Energética y Minas, por una cuantía de 20 €/kW. Para la tecnología solar termoeléctrica la cuantía del aval será de 100 €/kW.
Por tanto, al no existir ningún otro horizonte, los promotores optaron por llevar al Registro todos los proyectos eólicos que tenían sobre la mesa. De esta manera, proyectos que tenían dificultades insalvables, o que estaban planeados a medio plazo, pudieron conseguir esa documentación, mientras que otros proyectos que estaban a punto de entrar en funcionamiento se encontraron con que no disponían de algunos de esos documentos.
Así ha sucedido con parques eólicos que suman 400 MW y que se quedaron fuera del Registro. Desde AEE mantenemos que de haberse respetado el RD 661 -que indicaba que al llegar al 85% del objetivo fijado por el PER, las empresas tendrían un año para acogerse a la norma- la potencia eólica acogida hubiera sido menor que con la nueva norma de Industria, y lo hace teniendo en cuenta la información de los proyectos presentados al Registro.
Según estos datos, en el plazo de un año, desde que en octubre de 2009 se hubiera alcanzado el 85% del objetivo del PER, la potencia que se habría acogido al RD 661 hubiera sido de 21.569 MW (apenas un 7 por ciento más que la del objetivo) mientras que con la creación del RPA se podrán acoger 22.825 MW (un 13% más que la del objetivo), es decir 1.256 MW.
La Asociación Empresarial Eólica en un primer momento, y tras lamentar la ausencia de diálogo con el sector, optó por valorar el aspecto positivo de la nueva norma que garantizaba la percepción de la retribución del RD 661/2007 a los proyectos que cumpliesen con los requisitos, sin límite de potencia, aunque denunciaba que se complicaba la tramitación administrativa.
AEE puso en ese momento el énfasis en la necesidad de acometer la negociación de la nueva regulación que debía sustituir al RD 661/2007.
Sin embargo, el Ministerio de Industria se vio desbordado por la avalancha de proyectos -obviamente es más fácil conseguir papeles que construir parques eólicos-, los expedientes se acumulaban y pasaron las semanas sin que el sector supiera qué proyectos habían sido aceptados.
A una primera reunión mantenida en el mes de mayo con el Secretario de Estado de Energía siguieron otras en las que AEE manifestaba su preocupación por una posible parálisis del desarrollo eólico (paralización que terminó produciéndose), preocupación que fue incrementándose según pasaba el tiempo.
A estos encuentros con los responsables de la política energética se añadieron más con otros departamentos del Gobierno, comunidades autónomas, sindicatos y otros organismos y entidades del sector.
A finales de julio AEE aprobó una propuesta con los principales parámetros económicos que debía contemplar el futuro marco retributivo del “post RD 661”, acompañado por un informe elaborado por Intermoney.
AEE presentó una propuesta al Ministerio en la que solicitaba una aplicación flexible del RDL 06/2099 y, sobre todo, con inmediatez en el caso de aquellos proyectos que se encontraban ya con la inversión en curso.
Durante octubre y noviembre, AEE mantuvo nuevos contactos con diversos organismos y entidades, en paralelo a su interlocución con el Ministerio, y en diciembre expuso a la opinión pública, en una rueda de prensa, las gravísimas consecuencias que en términos de empleo había traído consigo la nueva norma aprobada por Industria eólica.
Consecuencias
Las consecuencias de esta nueva situación que vivía la eólica a finales de 2009 suponían una paradoja. Por una parte los promotores de proyectos eólicos que habían iniciado en mayo la fase de construcción y que habían incurrido en unos gastos significativos, siguieron adelante e incluso los aceleraron ante la incertidumbre creada por la nueva norma y ante el vacío regulatorio para el futuro.
Esta premura explica que, en términos de potencia eólica instalada, 2009 haya sido, con 2.459 MW, el segundo mejor año tras 2007, balance que tiene su contrapunto en las expectativas para el presente 2010 en el que difícilmente se superaran los 1.000 MW.
Sin embargo, aquellos proyectos que no habían iniciado la fase de construcción quedaron congelados porque ningún banco concedía financiación ante la incertidumbre creada por la nueva norma y hasta comprobar que los proyectos habían sido aceptados por los servicios del Ministerio, lo que no sucedió hasta mediados de diciembre.
A partir de aquí se produjo un efecto dominó: como el banco suspendió la financiación, el promotor optó por anular sus pedidos a la industria; esto a su vez provocó que los fabricantes de aerogeneradores continuasen con el trabajo que les permitía el stock de componentes pero, lógicamente, suspendieron los pedidos a la industria auxiliar.
Mes a mes, semana a semana, se sucedieron los expedientes de regulación de empleo, que en un principio afectaron a los pequeños fabricantes de componentes pero que se fueron extendiendo a todas las empresas, incluidas algunas importantes que, como primera medida, no habían renovado los contratos temporales.
Hay que señalar que, aunque a principios de septiembre, la Secretaría de Estado de Energía “liberó” 1.600 MW, éstos correspondían, en su mayor parte, a proyectos eólicos ya en funcionamiento (algunos incluso en funcionamiento desde meses antes de la publicación del RDL 6/2009, puesto que al no estar todavía inscritos en el RAIPRE tuvieron la obligación de pasar por el nuevo RPA), por lo que esta actuación no supuso carga de trabajo para la industria.
La resolución de Industria
Tres meses después, el 15 de diciembre, el sector eólico pudo conocer finalmente la lista de los proyectos aceptados en el RPA y se encontró con una inesperada y desagradable sorpresa, puesto que, por una parte, las autorizaciones se laminaban en el tiempo en tres cupos:
el 1º para los años 2009 y 2010, el 2º para 2011 y el 3º para 2012 y, por otra, de los 6.389 MW eólicos inscritos definitivamente en el Registro, más de la mitad, 4.042 MW, ya estaban construidos o en construcción, lo que implicaba que la carga de trabajo para la industria eólica quedaba limitada a 780 MW anuales en los años 2010, 2011 y 2012.
Por tanto, tras analizar la resolución, se comprueba que de 2.000 MW anuales nuevos de media en el periodo 2004-2009 se puede pasar a 780 MW para los dos próximos años. En cuanto a la promoción, puesto que solo 1.200 MW para los próximos tres años correspondían a parques que no habían iniciado la construcción, mientras que casi 2.950 MW ya tenían el acta de puesta en marcha definitiva (APM).
AEE instó al Gobierno a que adelantase parte del cupo, unos 700 MW, de 2011 a 2010 y todo el cupo de 2012 a 2011, pero no ha obtenido respuesta.
El objetivo era claro: que la industria eólica recupere un ritmo de actividad que evite la deslocalización de las principales fábricas y sitúe a la industria nacional en una situación desfavorable ante la competencia de los próximos años.
Las cifras son elocuentes y, según explicaba la Asociación Empresarial Eólica en la citada rueda de prensa de diciembre, la parálisis derivada de la nueva norma supuso que, entre mayo y diciembre, se perdieran más de 5.000 empleos directos y, posiblemente, otros tantos indirectos, cifra que podría continuar aumentando a lo largo de 2010.
